一般財団法人 国際協力推進協会
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第9回「ハイチ便り」:ハイチの経済社会情勢 ~その2(経済開発と国際社会)~


  ~ 主に開発協力分野における国際社会との関係について ~

寄稿:元在ハイチ日本国大使 八田 善明
第9回「ハイチ便り」
(首都圏 空港周辺)

 ハイチは、これまでのコラムで取り上げたとおり、基礎インフラ、基礎的行政サービス、経済活動等のいずれにおいても開発課題が山積な状況です。
 加えて、2010年に未曾有の大震災を経験したほか、数年に一度はハリケーンや集中豪雨等の被害を受けること、安定と治安環境を改善するために13年間も軍部門を含む国連PKOが派遣されていたような状況であったこと、コレラの流行等、こうした様々な要因もあり、震災の後に累計で約1,000億円以上の巨額の支援が国際社会により表明されてきています。

 ここでは、ハイチの視点から見て、一国が発展を継続し、離陸に向けて推進する様々なプロセスと処方箋、結果にどう結びつけるかといった壮大なアクションに、国内外の沢山のアクターが関わっている実際等について、鳥瞰してみたいと思います。

 また、ハイチとの協力を行っている各パートナー国等との関係で見れば、それぞれに地理的・歴史的・時代的背景や自国における移民・コミュニティの関係、貿易・商業や経済との関係など大きな濃淡がある中、色々な分野で様々な規模の協力・パートナーシップ、支援、経済関係を展開してきています。

 なお、日本も二国間関係の増進の観点から、また、国際社会の一員として様々な分野でハイチに関わってきていますが、今回のコラムは国際社会全体の取り組みの様子として総論とし、日本の取り組みについては別の回に個別に御紹介したいと思います。


◆ハイチにおける国際的支援の枠組みと調整システム

 ハイチにおける経済・社会面での課題、すなわちニーズについては既に過去のコラムにて見てきました。それらのそれぞれの課題に対して、国際社会は各国や機関がその得意分野や地域や方針に基づいて支援・協力を展開しています。協力の主体は、国際機関、援助国政府、国際NGOやキリスト教やその他の教会・団体であり、それらの連携によることも多いです。

 多くの場合、国際社会、外国政府による対ハイチの各種協力・支援は現地の各国大使館や、援助機関を有する場合には同機関、国連の各種専門機関や国連本部等を通じた形で実施されます。

 この他に、国際NGOが独自に活動を展開する場合もありますし、現地のNGO等と連携する場合もあり、さらには国際機関や二国間援助の内容によっては、その実施部分についてこれらと提携して役割を担うことも多々あります。

(ハイチ政府内のプロセス)
 開発途上の国々においては、多くのセクターにまたがる開発課題の全体像と、各国等による協力の可能性との間を統合的に交通整理し、国の優先課題に応じた順序づけをするために、同機能を特定の省庁に持たせることが多いです。ハイチの場合には、計画・対外協力省(Ministère de la Planification et de la coopération externe/MPCE)がその機能を担っています。

 個別のハイチのニーズは、それぞれ、保健人口省、教育省、農業省、公共事業省、環境省などセクター別の省庁が把握し、大統領・首相の示した方針や優先課題、国家開発戦略計画(PSDH)やセクター別の開発目標に定められた優先課題に基づき、各国や国際機関等の協力可能性と付き合わせながら協力プロジェクトやプログラムを練り上げていきます。

 これらの案件の内、重要案件は大統領の下、先の計画・対外協力大臣も出席する各大臣の集まる閣議等で審議され、採択されてハイチ政府内での意思決定がなされれば、協力国等との間で、約束としての協力文書(いわゆる契約書にあたりますが、通常は国際約束(条約)の簡易版としての交換公文(Exchange of Notes, E/N))等が定められ、同文書への署名の後、実施フェーズに入るといった手続き・プロセスを経ることになります。

(対外開発援助調整枠組:CAED)
 2010年の震災の後に復興支援のために組織されたハイチ復興暫定委員会(La Commission Intérimaire pour la Reconstruction d'Haïti: CIRH)がその役割を終えた後、後継的な調整枠組みの必要性により、2012年(マルテリー政権下)、支援国・機関とハイチ政府との間における援助についての総合的な調整の枠組みとして、対外開発援助調整枠組(Le Cadre de Coopération de l'Aide Externe au Développement: CAED)が立ち上げられました。
 同体制下、2013年には援助効率化委員会(CEA: Comité d'Efficacité de l'Aide)第1回会合が開催されましたが、その後、政府の不安定や長い選挙プロセス等によりしばらく間が空いてしまいました。モイーズ政権下では、2017年10月にCAEDが再始動されました。2018年には再度CEAの会合が開催され、モイーズ政権としての新たな考え方や優先課題が示されました。

第9回「ハイチ便り」
(対外開発援助調整枠組CAED(会議時の資料の表紙))

(援助調整の枠組みとプロセス)
ハイチでは、その広範な範囲と規模との関係もあり、援助国による調整・情報共有のための会合が組織されてきています。ハイチにおける援助国は、技術資金パートナー(PTF)として定期的に意見交換・調整を行い、当初は主要援助国の調整グループとしてのG12が存在していましたが、その後G12+として成長し、セクター毎の分科会も組織されています。同グループでは、各組織の経済協力班長・責任者による会合のほか、近年では館長クラス(大使級)の会合が設定され、情報共有や調整がはかられています。
 また、ハイチ政府主導により関連の各省庁等を責任者とするセクター毎の調整会合(Tables sectorielles) が存在しており、これらが全体として統合されながら調整・運用がなされています。


◆ハイチにおける国際的協力の実際・大枠的な支援

以下のように、大局的な支援が行われています。

(財政管理・マクロ経済健全化)
 ハイチは、税収や関税収入といった歳入面と、公共支出バランスや、各種補助金といった支出面のいずれも改善が必要な状況にあります。
 これは、手短なところでは、台帳を作ったり、現場での管理を行ったり、物理的に機器を揃えたり、担当者の教育・研修を行うことに始まり、より大枠としては、法整備を行って一定の近代化されたルールに基づいて無駄をなくすこと(多くの仕組みを合理化・近代化していくこと:構造改革)等幅広く、必要に応じて多くの改善が必要になります。

 特に国際機関との連携・協力等により、大きな中長期的な資金を投入して、こうした構造改革を進めることはそれなりの目標を据えて実施されますが、政府の立場からすれば、不人気な政策や施策を伴う場合にはそれなりの出口戦略を見据え、条件付けやインセンティブが必要となることもあり、大口融資をする側と政府との間で協議を繰り返し、目標はもちろんのこと、達成方法(行程表)を定め、同達成状況を確認するプロセスも盛り込まれます。

 例えば、EUは、関連分野において、2018年7月に35百万ドル相当の技術支援と絡めた財政支援を決定しています。
 また、本分野だけには留まりませんが、世界銀行(World Bank/WB)は、ハイチに対して特別に無償資金協力枠を設けて、財政管理向上・社会支出管理向上によるマクロ経済支援策を実施しています。米州開発銀行(Inter-American Development Bank/IDB)もハイチに対して無償資金協力枠を設けて、各種大口支援を実施してきているほか、国際通貨基金(International Monetary Fund/IMF)も様々な分野において大口の融資を想定しています。

(キャパシティ・ビルディング)
 行政機能が効果的に機能すること自体も重要な目標であるとともに、経済開発では、それぞれのセクターやセクター横断的な管理・運営力が鍵となります。先に述べたマクロ経済面での支援でも重なる部分がありますが、ハイチでも例外ではなく、こうした政府機能・枠組的な機能や体制・組織強化・人的資源強化を行うことはあらゆる分野・セクターで不可欠であり、その意味でキャパシティ・ビルディング面での協力は極めて有効です。

(大規模インフラ)
 長距離の幹線道路建設、灌漑用水路、電力網、上下水道設備、ダム建設、空港・港湾の建設・拡張等の大型インフラは、総額も桁違いの水準になり、借款等のスキーム(枠組み)を利用しなければ、一般的には1か国がその支援で賄える規模ではないことが多くなります。これらの分野の多くは、世銀(WB)、米州開発銀行(IDB)、国際通貨基金(IMF)等による場合が主で、一部共同にて実施される場合もあります 。

第9回「ハイチ便り」
(拡張の要請がある首都の国際空港)


◆ハイチにおける国際的協力の実際・セクター別支援

 上述の、体制・マクロ的な大枠の支援・協力以外に、個別の各種セクター別支援が幅広く行われています。このセクター別支援分野になりますと、国・政府として関わるだけでなく、国際NGO・団体等の関わり・役割もより大きくなってきます。以下に簡単に保健分野の概要を示します。

(保健・衛生分野)
 保健・衛生分野は、極めて広く市民の生活の基礎的な部分に関わっており、国連のアジェンダ2030の持続可能な開発目標(Sustainable Development Goals/SDGs)における目標3「すべての人に健康と福祉を」及び同目標6「安全な水とトイレを世界中に」等を中心に目標も明確かつ細分化されており、同ニーズは大きく、それ故に対象分野の中では最も多くのパートナーと協同している分野の一つだと思われます。

 医療面では、市町村レベルの保健センター等の充実から、階層化された施設により複雑・困難な医療を必要とする際に上位の病院に移送するシステムを想定して、県単位の最上位のレファラル病院までを想定しています。それらの体制構築・強化なども含め多くの支援と協力が展開されており、例えば米国(USAID(米国国際開発庁))は首都圏のハイチ国立大学病院(HUEH:フランス・ハイチ政府と共同)や中央県のミラバレ病院等、カナダはアルティボニット県のゴナイーブ病院、日本は南東県ジャクメル市のサン・ミシェル病院をカナダや米国等の赤十字と共に、ブラジルは首都圏の3病院を、それぞれが支援しています。

 なお、この場合、病院が病院として機能するためのあらゆる面が含まれ、病院建物、同電力の供給システム(バックアップを含め)、給水・給湯、排水・廃棄物処理、各種機材・医療機器・薬品そして救急車等のインフラ・機材・備品・消耗品に始まり、医者・看護師・職員等の人材確保、そして運営管理体制の確立と自立的な経営を支える料金の徴収システムの構築や整備など多岐にわたります。さらには、例えば病院食の提供自体も当たり前ではない中で、各所での様々な努力が払われています。これらを、保健・人口省と、県の運営体制と連絡調整しながら実現していきます。病院の運営は、それ自体の経営も、そして医療面も、なんといっても知識と経験の両方が蓄積されなければならない面が大きく、中長期的な専門医や看護等の研修システム(技術協力)が重要な意義を果たします。

 また、病院以外では、コレラやその他経口感染病の多くに関連する飲料水と衛生面についても、保健・人口省とハイチ飲料水供給公社(DINEPA)等が策定しているWASH(Water Sanitation & Hygiene)プログラムを中心に、数多くのアクターが関わってきています。

 保健分野以外の、その他の主要分野(セクター)における国際協力関係につき概要を示しますと、例えば教育分野では、教育分野セクター支援として国際通貨基金(IMF)、UNESCO、UNICEF、スペイン(AECID(スペイン国際協力開発庁))、米国、欧州連合(EU)、フランス(AFD(フランス開発庁))、カナダ(、日本)ほかが関わってきており、各種職業訓練をUN、ブラジル、スイス、チリ、韓国ほかが、また、学校建設・修復等をカナダ、スイス(、日本)ほか多数が関わっています 。

第9回「ハイチ便り」
(スイスの協力で建築された小学校)

 農業分野では、浸水が頻繁に起きる地域の治水や、農業の大規模化・近代化に不可欠な灌漑にIMF、米国、フランス(AFD)、スイスほかが関わっているほか、国立公園管理支援をIMF、スイス等が、小規模漁業振興をIMFほかが、コーヒー・カカオ等のハイチにおける主要な商品作物農業生産者の起業や維持を支えるための中期ローン整備にフランス(AFD)が、農業起業支援については、米国、カナダ、スイス等が、また、地産地消の促進と農家への安定収入を後押しするような学校給食プログラムをWFP、ブラジル、米国ほかが、農業分野での職業訓練・技術支援をチリ(や日本)等が実施しています。

第9回「ハイチ便り」
(アルティボニット県の穀倉地帯)

第9回「ハイチ便り」
(アルティボニット県の農業灌漑水路)

 司法・法務分野では、ビジネスや社会活動上の基本となる司法制度や、全ての生活や経済活動の前提になるような治安維持の観点から、警察能力の整備・増強等に国連ハイチ司法支援ミッション(MINUJUSTH)、国連開発計画(UNDP)、米国、カナダ、EUほかが関わっているほか、日常生活はもとより選挙実施の前提にも直結する身分登録管理等に米州機構やカナダほかが関わっています。

 経済振興分野は、産業分野は経済全体の牽引役であり雇用の促進にもつながることから、カラコル(Caracol)産業団地支援等をIMF、米国ほかが行っているほか、中小企業起業支援についても米国、EU、カナダをはじめとする国々が支援を行っています。

 環境分野についても多くの課題があり、いわゆるゴミ処理として固形廃棄物処理にIMFや日本・UNDP等が関わっているほか、歴史と共に多くを失ってしまい保水能力や環境そのものの改善の観点から必要とされている、森林再生支援に米国ほかが関わっています。

第9回「ハイチ便り」
(ミラゴワンヌの湖 蓮の群生)

 インフラ分野は、非常に多くの分野を含んでいますが、先ず生活の改善と産業の維持・発展に直結するエネルギー分野については、ペリグレダム水力発電所修復にIMF、BID、ドイツほかが関わった他、同送電網の修復にも同じくIMF、BIDが関わってきており、ポルトープランス市配電網修復にIMF等が、また、地方電力網整備に米国、EU(や日本)他多くが関わっています。このほか、再生可能エネルギー関連支援にフランス、スイス他が、そして、首都圏電力網整備に台湾が関わっています。国内輸送面では、国内各地を結ぶ主要な交通手段は道路であり、道路網整備にもIMF、EU、フランス等が積極的に関わっています(関連インフラに日本も関係)。

 健康的な生活の基本に関係する飲料水・衛生の担保の問題は、コレラの流行があったこともあり、重要な課題となっています。既に上述ですが、そのためWASHプログラムとして、UNICEF、PAHO/WHO、米国、カナダ、チリ(及び日本)他が関わっています。ポルトープランスの首都圏での飲料水・衛生整備には、IMF、BID、スペインほかが、地方部飲料水・衛生整備にはIMF、BID、EU、スペイン、米国、スイス(及び日本)ほかが関与しています。

 ハイチでの自然災害への脆弱性とその被害の大きさからもポスト災害はもちろんのこと防災分野への関与が不可欠です。同分野ではリスク・ハザード・マッピング等も含めて、EU、UNDP、カナダ、米国、スイス(及び日本)他が関わってきています。
 上述の分野の他にも、首都圏都市計画へEU、フランスほかが、地方分権化支援として、スペイン、カナダ、スイスほかが、そしてビジネスと観光分野での促進のためにも国際空港修復を推進すべくIDBが、隣国との国境整備にEUが、そして貿易振興のベースとして港湾整備等に米国が支援をしてきています。

 ここに示しました国際協力の概要は、必ずしも全てを網羅しているわけではなく、全体像をつかんでいただくために主要なものを例示したものです。範囲も、関わっているアクターもこれに留まるものではなく、実に長い期間、とても多くの人が、多くの資金に支えられて(時として資金不足に悩まされながら)、使命感を持って関わってきています。

 この他に、以前のコラムでも紹介しましたとおり、民主化支援として多くの国が各種選挙(大統領、上下院議員、地方統一選挙)の実施について様々な支援を行ってきています。

(緊急人道支援)
 通常の開発協力に加えて、ハイチでは、2010年の大地震や数年に一度はハイチを襲うハリケーン等の被害に際して、幾度も緊急人道支援を受け入れるような局面に接しています。
 同支援は、ハイチ政府から直接の要請を受けての各国政府による緊急物資支援にはじまり、医療・食料・その他物資における国際機関の展開や大小様々なNGOの支援が続々と入ってくる状況となります。
 被災した地域においては、行政機能の維持・再開、被害規模の把握、優先順位付け(緊急度)、救援・支援物資の受け入れとディストリビューション(分配・輸送)等を短時間のうちにこなさなければなりません。
 内務省や市民保護局(DPC)の下での、国レベルの緊急対応センター(COUN)や県レベルの緊急対応センター(COUD)等の機能、そしてこれと統合的に機能すべき国際支援の数々が被災下の状況において有機的に機能することは簡単なことではありません。災害直後の混乱に際して、指揮系統が十分に機能・確立していない一方で支援のニーズが溢れている現実、そこに支援するために存在し緊急展開している国際機関や国際・国内NGOの間で、コミュニケーション不足が生じることもあり得ます。
 また、支援物資を届けようにも、肝心の道路・橋が崩壊して物理的に被災地と分断され届けられないこと、目的地に届ける前に素通りする支援物資に、待ちくたびれた群衆により奪取される支援物資、殺気だって危険すぎて届けるに届けられなくなる状況など、大規模かつ瞬時に平等に支援ができない、地理的・インフラ的・規模的要因等からも、必ずしも誰のせいとも言えない厳しい現実が立ちはだかります。
 また、大きめに見積もった被害規模(死傷者数ほか)が報道に乗り、集計するペースとの乖離が生じること、政府等の指揮命令系統よりも現場でのニーズへの対応が先走らざるを得ない現実、テントを被災地で仮住まいとして設営すると(そこに根付いてしまって)かえって復興が遅延する場合があるかも知れないといった想定とジレンマ、2010年の大地震の際の経験により(実際には十分に鉄筋が入っていない脆弱かつ不適切なコンクリート建築によって生じた)大規模な被害を根拠に鉄筋コンクリート建築は危険だと盲信する人々の存在など、ハイチに限った話ではないと思われますが、大小様々な問題が積み重なっています。
 緊急支援の展開のあり方、防災面でのより一層の取り組み強化等、ハイチでは避けて通れない自然災害への次の準備に向けて、各方面での議論が日々継続しています。

◆各種援助の功罪

ハイチにおける開発援助の現状を見ていくことは、同時に途上国における開発といった課題やそれを取り巻く問題を掘り下げ、かつ国際社会としての関わり方はどうあるべきかといった側面を考えることにもつながると思います。
 なお、同視点でみた場合、必ずしもサクセス・ストーリーだけではなく、「援助」「協力」というもののマイナス面についても、一つの具体例としてたびたびハイチが主題となることがあることにも留意が必要と思います。

 既に御承知かも知れませんが、果たして善意から出発したとしても結果は必ずしもそうはならない点など、「支援・援助」について色々な角度と問題を取り上げた「ポバティ・インク(Poverty Inc.)」というドキュメンタリー映画があります。同映画では、「支援」ということを「したい人」、一見「善意」が現場ではどういう効果と結果をもたらし得るのかという意味において興味深く、また現実問題としてのハイチの一側面を提供しています。誰も貧困のままでいたいとは思わないし、施しを受け続けたいとも思わないという悲痛な、人間の尊厳、ひいては一つの主権国家のあり方に関わるコメントも当然だと思われます。

 また、ハイチ人で国際的な映画監督であるラウル・ペックの映画「Assistance Mortelle(仏題)/Fatal Assistance(英題)」にも同様に震災後の援助のあり方について、援助が必ずしも理想的に機能していないというその資金面や技術的な考察もさることながら、むしろ、そもそも論として、それ自体の功罪や、支援という名の下のハイチに対する諸外国の関わり方に対する疑義も含めて描き出されています。
 支援を必要とする位困っている現実があり、これを支援したいとする個人の意思はより大きな集合的な連帯感を生み、こうした市場の上に「NGO共和国」とまで揶揄されるハイチができあがりました。

 しかし、今ハイチは、ハイチの離陸に直結するような真のパートナーシップ以外に対して「NON(いいえ)」を強く主張しています。事実、支援をする側の論理によって、大きく支援をしているように見せかけて実際には支出されなかった資金、重複して無駄に浪費された資金、無料の善意がなだれ込むことによって破壊されるローカルビジネス・経済、結局は国際的な団体へ還流していきハイチには落ちてこなかった資金、そもそもハイチの惨状がただただ資金集めに悪用された大小の例、等の問題への焦燥感と言いしれぬ怒りはピークに達した面があるということです。例えハイチ側の受入れ態勢、組織、ガバナンスに不備や整備不足な点があったとしても、これを踏まえつつも各種支援が届くべきところに届き、見合った成果が出ていなければならないのは確かです。

 さらには、国際社会・各国がハイチと関わる際の政治的な要素、外交的な要素、これらと切り離せない人・モノ・文化・経済といった要素を踏まえ、ハイチを含む多くの国々が基調として「支援はいらない、真のパートナーを望む」姿勢を基盤として、今後どのような関係を維持・発展させていくのかも、国際社会としての課題であり続けることと思われます。

 先述の援助効率化枠組み(CAED)におけるモイーズ大統領の挨拶においても、協力パートナー国からの協力・支援は、ハイチの開発上重要との認識を示しつつ、同実施分野はハイチ自ら定める7つの優先課題に沿ったものでなければならず、政府との協議に基づき、同国内手続きを尊重しながら実施されなければならないと明言しています。これは、初回のCAEDの際から既に同様の基本ラインが示されていましたが、さらに深刻な反省と展望を見据えてのメッセージとなっています。

 ハイチでは、引き続き各国協力パートナーとハイチ政府の間で、いかに効率的に、そして効果的に支援と協力が実施できるか、緊密に協議が重ねられています。



(※写真は全て筆者が撮影)
(※本コラムの内容は、筆者の個人的見解であり、所属する機関の公式見解ではありません。)



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EVENTS「第2回太平洋若手リーダー招聘計画 歓迎夕食会を実施」を追加しました。

-2017.3.27
EVENTS「第2回太平洋若手リーダー招聘計画」を追加しました。

-2017.3.24
PROJECTS「ミクロネシア写真展 『南洋の光』~”Tropical Light” -- Photographs by Floyd K. Takeuchi~」を追加しました。

-2017.3.16
EVENTS「第334回カントリー情報早朝講演会」に「インターン生の声」を追加しました。

-2017.3.16
EVENTS「マーシャル諸島にて環境セミナー開催」を追加しました。

-2017.3.15
PROJECTS「第4期APIC短期インターンシップ」を追加しました。

-2017.3.10
PROJECTS「ナン・マドール遺跡 ユネスコ世界遺産登録 ―APICが保存に協力」を追加しました。

-2017.3.10
PROJECTS「ザビエル留学生2名がPICでインターン体験」を追加しました。

-2017.3.10
EVENTS「上智インターン生:学校法人上智学院 髙祖理事長インタビュー」を追加しました。

-2017.2.21
EVENTS「第333回カントリー情報早朝講演会」に「インターン学生の声」を追加しました。

-2017.2.16
EVENTS「第333回カントリー情報早朝講演会」を更新しました。

-2017.2.14
EVENTS「第9回APIC国際協力懇話会」を更新しました。

-2017.1.23
EVENTS「第2回 太平洋・カリブ学生招聘計画 鎌倉日帰りツアー」を更新しました。

-2017.1.20
EVENTS「第332回カントリー情報早朝講演会」に「インターン学生の声」を追加しました。

-2017.1.19
EVENTS「第332回カントリー情報早朝講演会」を更新しました。

-2017.1.10
EVENTS「第2回 太平洋・カリブ学生招聘計画」を更新しました。

-2014.12.15
サイトをリニューアルしました。

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